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　　二、 WTO的透明度原则要求

　　实行行政公开，杜绝以内部文件行政

　　WTO透明度原则包括有以下三个方面的内容：

　　（1）专门条款：各成员应将有效实施有关管理对外贸易的各项法令、条例、行政决定、司法判决等迅速加以公布，以让其他成员方政府和贸易经营者熟悉；各成员方政府之间或政府机构之间签署的影响国际贸易政策的现行协定和条约也应加以公布；各成员方应在其境内统一、公正和合理地实施各项法令、条例、行政决定、司法判决等。1994年关税与贸易总协定（GATT）第10条、服务贸易总协定第3条、与贸易有关的知识产权协定第63条等规定都体现了这一要求。如GATT1994第10条“贸易条例的公布和实施”规定：缔约国有效实施的关于海外对产品的分类或估价，关于税捐或其他费用的征收率，关于对进出口货物及其支付转账的规定、限制和禁止，以及关于影响进出口货物的销售、分配、运输、保险、存仓、检验、展览、加工、混合或使用的法令、条例与普遍适用的司法判决及行政决定，都应迅速公布，以使各国政府及贸易商对它们熟习。这一要求通常称为透明原则或阳光原则，旨在使各成员及贸易者对其他成员的法律、法规、司法判决、行政决定及相关的其他国际协议有充分、及时的了解和熟悉，为贸易机会提供可取性和预期性。中国承诺只执行已公布的、且其他WTO成员、个人和企业可容易获得的有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施。此外，在所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施实施或执行前，应请求，中国应使WTO成员可获得此类措施。在紧急情况下，应使法律、法规及其他措施最迟在实施或执行之时可获得。

　　（2）通知（Notification）条款：即各国政府必须经常性地向WTO及各成员国通知各自的具体措施、政策和法律，并且应成员的要求，应提供有关法律的情况，包括让成员对法律草案提出意见。如《服务贸易总协定》（GATS）规定，各成员应立即或至少每年一次向服务贸易理事会通报其显著影响根据本协定已作具体承诺的服务贸易的新的法律、条例或行政指示或对现行的法律、条例或行政指示的任何修改。各成员应对任何其他成员就其普遍适用的任何措施提供所有具体资料的请求予以迅速答复。各成员还应设立一个或多个咨询点，以便应请求，就所有这类事项及要求通知的事项向其他成员提供具体资料。中国政府承诺，中国应设立或指定一咨询点，应任何个人、企业或WTO成员的请求，在咨询点可获得根据本议定书第2条(C)节第1款要求予以公布的措施有关的所有信息。对此类提供信息请求的答复一般应在收到请求后30天内作出。在例外情况下，可在收到请求后45天内作出答复。延迟的通知及其原因应以书面形式向有关当事人提供。向WTO成员作出的答复应全面，并应代表中国政府的权威观点。应向个人和企业提供准确和可靠的信息。

　　（3）审议（Review）条款：各成员向WTO专设的贸易政策审议机构定期报告贸易政策及实践。即WTO总理事会和主管各项协议的理事会、委员会对各国贸易政策和执行各项协议的情况进行经常性的审议，以保证各成员国贸易政策与WTO的规则相一致。审议有效地保证了各成员国有关政策法规的透明度和可预见性。

　　根据WTO三个多边贸易总协定、各专门协定和中国加入WTO议定书的规定，透明度的适用范围是有关或者影响货物贸易、服务贸易、以及与贸易有关的知识产权保护、外汇管制等的一切政府措施，其中包括法律、法规、规章和其他形式的规定，而不仅仅是中国《立法法》所规定的法律、法规、规章这三种规范形式。这样，在中国惯见的政府施政所依据的一些“内部文件”，如果它们涉及到WTO管辖的贸易事项也在透明度的要求范围之内。我国传统行政管理重内部文件、轻法律法规的倾向仍很严重，政策只有官员知道，公众不了解，不知情。有些地方和部门习惯于通过内部文件办事情，有的甚至通过下发文件“内部掌握”，乱发证、乱收费，或者变相实施行政垄断、地区封锁，这些做法都必须停止，对以前下发的内部文件也要进行清理，否则就有可能引发国际贸易争端，损害我国政府在国际上的形象。同时，我国加入WTO后，所有有关或者影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护、投资措施以及外汇管理的法律、法规、规章和政策措施，都要集中在官方刊物上公开刊登。中国外经贸部副部长、中国加入世贸组织首度谈判代表龙永图指出，中国承诺在加入世贸组织后，所有对外贸易活动只执行已公布的法律法规及其它措施，任何没经正式公布的内部文件或规定都不能执行，这将是中国在管理经济方式上的一个重大改变。中国政府承诺，中国应在官方刊物上公布作为技术法规、标准或合格评定程序依据的所有正式的或非正式的标准。这些法律、法规、规章和政策措施的公布时间与施行时间之间，一般都要有一段间隔，不再一公布就施行，以便各方面做好准备。所有这些，都对法制工作提出了更高要求，我们必须高度重视，采取有效措施，作好充分准备。可以预见，今后在WTO的推动下，政府那些不公开的却与贸易有关的也很关键的“内部文件”会大大减少以至消失。

　　行政公开制度需要法定化，而统一的《行政程序法》是行政公开原则的载体，行政公开原则是行政程序法的核心，它通过行政程序法而得以实现。国外许多国家都制定了专门的行政程序法典以贯彻行政公开原则。我国有关行政公开的内容散见于具体的法律规定之中，如《行政处罚法》规定了处罚公开原则，并首次规定了行政处罚听证程序；《价格法》规定了听证会制度。这些分散的法律规定，一方面表明了我国对行政程序制度立法已相当重视，并取得了长足的进步；另一方面又表明制定完整、系统的行政程序法典已势在必行。通过统一的行政程序法典将行政公开原则具体细化为下列制度：表明身份制度、告知制度、说明理由制度、咨询制度、听证制度、获得信息制度、行政决定公开制度等等，以此来减少行政权在运行中表现出的神秘性和无序性，防止行政权不规则运行而导致市场经济“游戏规则”的嬉变，促进市场经济健康、有序地发展。③

　　三、 司法审查原则要求政府接受法律监督，承担违法行政的法律责任

　　WTO规则要求，缔约各国(方)应保留或尽快建立司法的、仲裁的或行政的裁判庭或程序，以便能够特别对有关海关事项的行政行为迅速进行检查和纠正。这种法庭或程序应独立于负责行政实施的机构之外，它们的裁决构成判例，可以成为以后同类事项的准则。行政机关作出的各种裁决、命令，当事人认为错误、不公平的，都可以向有关机构提起审议申请，由审议机关作出最终裁决。审议机关必须是独立于作出最初裁决的行政机关，可以是法院、仲裁机关或其他行政机关。

　　中国加入WTO议定书对“司法审查”作出以下承诺：中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》("GATT1994")第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。这意味着，我国采取了法治国家通常采取的司法审查做法，将法院复审作为终局的复审方式。因此，我国的司法复审可以理解为专指法院复审，此前的行政复议都是前置复审。

　　根据这一原则要求，要建立、健全和完善对行政机关依法行使职权的法律监督机制，从而有利于规范行政行为，提高行政效率，防止行政腐败，符合国际行政法的发展趋势。

　　在对行政决定的监督方面，从形式上说我国已经有了相当完备的法律监督程序，即行政诉讼程序和行政复议程序，从法律监督和权利救济方面来纠正违反WTO规则的行政决定，促使我国各级行政机关遵守WTO的有关规范，它们是我国建立与WTO规则相一致的行政法体系的主要国内法基础。但是WTO在这方面的要求是实质性的，即强调这种程序对行政行为的审查“事实上”所能达到的“客观和公正”，而不管进行审查的裁判权构是否独立于行使管制权的行政机构。这种要求是十分严格的。我国《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”第54条第4项规定，行政处罚显失公正的，人民法院可以判决变更。我国的司法审查采用的是对具体行政行为的合法性审查为原则、合理性审查为例外的标准。而WTO协定中的许多规定对我国司法审查的现有标准提出了更高的要求。GATS规定，各成员方应确保对行政决定的审查程序在事实上会作出客观和公正的审议。GATT也规定了对各成员国的行政救济体制进行国际审查，如果受到要求，实施这种程序的缔约国应当向缔约国全体提供有关这种程序的详尽资料，以便函缔约国全体对这种程序是否符合GATT的规定要求作出判断和决定。符合要求的重要标准是这些业已存在的机制和程序是否能够做到事实上的客观和公正。这些说明，司法审查不仅要符合合法的标准，还要符合客观和公正的实质性标准。

　　在WTO透明度原则的要求下，各国政府的临时性权力行为，如行政指令、行政惯例等都将受到约束。GATS第6条规定，每个成员方应当维持或者尽快建立切实可行的司法、仲裁或者行政法庭或者程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查，并在请求被证明有理时给予适当的补救。这就意味着，部分抽象行政行为也将成为行政诉讼的受案范围。对政府的行政管理而言，不顾仅要求具体行政行为合法，而且要求抽象行政行为合法，从而进一步推动了政府依法行政。

　　对于行政机关自身而言，为了防止因行政机关违法的或者不当的执法行为引发国际争端，需要切实加强对行政执法活动的监督。虽然WTO争端解决机制所要解决的是针对成员的有关法律、法规、规章和其他政策措施与WTO规则不一致而引发的争端，但违法的或者不当的行政执法行为如果反复、频繁发生，也会引起WTO成员要求对这些行政执法行为所依据的法律、法规、规章和其他政策措施进行审查，从而可能引发国际争端。因此，强化行政执法监督、行政复议制度对行政执法活动的监督作用是必要的，可以促进统一、公正、合理地执法，避免或者减少违反WTO规则现象的发生。目前，有些地方、部门对行政复议、行政诉讼是揭行政机关的“短”，不利于维护“政府形象”。因此，在实践中，有的要求法制工作机构对行政复议申请能不受理的就不受理，不得不受理的也要尽可能维护“政府威信”实际是“官官相护”；有的在发生行政诉讼后不是积极依法应诉，而是想方设法影响司法机关对案件的审理。这些现象必须切实加以纠正。

主要参考文献：

①参见杨景宇：《加入世贸组织与我国法制建设》，载《法制建设》2001年第1期。

②参见应松年、王锡锌：《WT0与中国行政法制度改革的几个关键问题》，载《中国法学》2002年第1期。

③参见石佑启：《WTO对中国行政法治建设的影响》，《中国法学》2001年第1期。