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论加入WTO对政府依法行政的新要求

 

[内容提要] 中国加入WTO,对推进政府依法行政工作既是一个机遇,又是一个挑战。      

 

  WTO的法律统一实施原则、透明度原则和司法审查原则,要求政府实施行政行为有统一的法律依据、实行行政公开和接受司法监督,确保行政行为的合法性。

  WTO协议有关货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施等法律文件,确立了WTO一系列规则和机制,目的在于通过确定各成员能够享有的权利和应当承担的义务,并且通过建立贸易政策审议机制和争端解决机制,监督各成员有关贸易的法律、法规、规章和政策措施的制定与实施,力求为世界提供一个开放、公平、统一的多边贸易体制框架。从规范的对象上看,WTO规则主要是规范和约束成员的政府行为,旨在消除或者限制各成员政府对跨国(境)贸易的干预。入世,在一定意义上可以说是“政府入世”。WTO规则作为一部庞大的“国际行政法典”,其内容涉及到各成员国政治、经济、社会生活的各个领域,以规则限制政府行为,并“干涉”成员国的内政,它与我们所熟悉的行政管理的观念、制度、体制、方式、手段有着很大差异。① 中国加入WTO后,对政府的行政管理既是一个机遇,又是一个挑战。如何严格履行WTO框架下的政府义务,并利用WTO规则保护自己,发展自己,是当前政府依法行政工作面临的新课题。

 

  一、 WTO规则要求保证法律的统一实施,反对地方保护主义

  WTO要求成员国一揽子接受其全部规则,不允许对其中部分规则或条款实施保留。《WTO协定》和《中国加入WTO议定书》的规定应适用于中国的全部关税领土,包括边境贸易地区、民族自治地方、经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区以及其他在关税、国内税和法规方面已建立特殊制度的地区(统称为“特殊经济区”)。中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权(TRIPS)或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施(统称为“法律、法规及其他措施”)。这是加入WTO的重要条件,是成员国的首要义务。

  按照WTO规则的要求,我国中央政府负有保证有关WTO的法律制度在全国范围内统一实施的责任。为此,我们一方面要修改不符合WTO规则的法律制度,《中国加入(WTO)工作组报告》第68条指出:“中国代表进一步确认,中央政府将及时修改或者废止与中国按照WTO协定和议定书承担的义务不一致的行政法规或者部门规章。”另一方面,必须采取措施确保政令畅通,坚决纠正不顾国家全局利益和人民根本利益的本位主义和地方保护主义,坚决打破行业垄断、地区封锁。

  地方保护主义是我国行政管理中长期以来阻碍法律统一实施的症结。在宪法体制上,由于中央政府与地方政府关系的模糊性,地方因为本地区利益的驱动而对中央政府的政策进行各种形式的抵制或“变通”,运用政府权力对其他地区的利益进行打击的情形时有发生。例如,地方政府通过行政命令干预市场准入和公平竞争;对政府采购、公共工程项目的招投标强行干预;以“公共利益”为由对外来投资者的盈利项目强行征收、关闭;对外来企业的强行摊派和不合理收费等等。② 因此,正确处理中央和地方的关系,是中国加入WTO后依法行政工作首先面临的问题,它对于落实我国对外承诺、保证WTO规则统一实施是非常重要的,特别是在对外贸易、投资、知识产权保护和其他需要全国统一管理的事项方面。保证WTO规则统一实施的责任在法律上是由中央政府承担的。WTO在有关商品、服务和资本运作的规定上要求,成员国必须确保其整个领土范围的市场准入。如果地方保护主义使来自其他成员国的产品、服务受到了歧视性待遇,将给国家和中央政府带来很大的法律麻烦,因为歧视待遇不管来自哪一级地方政府,在法律上都将被视为中央政府的行为。中国地方各级政府的地方性法规、规章及其他措施应符合在《WTO协定》和《中国加入WTO议定书》中所承担的义务。为此,国务院要求“严禁在市场经济活动中实行地区封锁”,中央政府决定的事情和承诺的事项以及需要全国各地都要执行的事项,一定要以法律的方式统一落实下去,各地不能各行其是。对于地方政府而言,依法行政的法是指依国家权力机关制定的法律,依法行政是指行政行为不违反国家的法律,并采取措施保证国家的法律在本地区的正确全面实施。

  为了维护我国对外贸易、知识产权、外商投资法律制度的统一性,确保我国加入WTO后的法律制度与WTO规则相符合,与我国对外承诺相一致,这些方面的法律制度只能由中央统一创制。根据我国宪法、立法法和其他有关法律的规定,只能由中央规定的事项,如外汇、进出口、关税、海关估价、贸易救济措施等,地方不得作出规定。凡是按照WTO协定不能作出限制性规定的事项,如对进口产品征收高于国内同类产品的税、费,要求外商投资企业优先购买国内原材料、产品全部或者大部分出口、实现外汇平衡等,谁都不得作出规定。各地方必须执行中央的法律制度,而无权创制这方面的规定。以前有些地方政府制定的一些地方性法规或地方政府规章,带有明显的保护地方利益、部门利益和垄断利益的特征,直接导致市场分割、区域性垄断和不公平竞争;不少行政规章政出多门,缺乏统一性,一些规章甚至与法律法规冲突或不协调,使公众和企业难以适从。我国加入WTO后,任何地方、部门制定的地方性法规、规章,如果同国家有关法律制度不一致,那就必须依据《立法法》规定程序予以纠正,这不仅是维护社会主义法制统一的要求,也是我国履行在全国范围内统一实施WTO规则的义务。

  法律的统一实施原则对消除地方、部门保护主义产生巨大影响,有利于改变我国长期以来市场条块分割、各自为政的局面,有利于我国全国统一大市场的形成和发展。这也要求对国内有关立法与执法情况要加强监督检查,及时消除和纠正实践中存在的违规立法和有法不依、执法不严的现象,以避免和减少行政纠纷和贸易争端,维护法律的尊严与统一。

  为维护法制的统一,国内应建立与WTO贸易政策评审机构相类似的对涉及贸易的法律、法规、规章和其他规范性文件以及具体的行政决定、命令的统一的审议机制。在条块分割的行政管理体制下,且由于是多头立法格局,各立法主体都可进行贸易政策的制定和修改,并发布大量的行政决定,这些行为有的是他们从自身利益出发而实施的,从而而引发相互冲突。统一的贸易审议机构的建立,可以缓解这种局面。其法律地位可由全国人大常委会特别授权,并可作为外经贸部的职能机构。其具体职责是:收集涉及贸易的规范性文件和具体的行政决定、措施、司法判决;对这些材料进行整合、管理、协调、分类与保存;按照WTO规则的要求,向各理事会、贸易政策审议机构提交这些材料,并参加答辩、质询;定期以一定的形式在合适的刊物上公开;发现存在冲突的情况时,可报请全国人大常委会等等。(未完)  

 

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